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迟福林:政府转型是中国改革的关键

http://opinion.591hx.com 2013年03月11日 11:04:50 《中国企业家》杂志
  “小政府能不能成就大企业?小政府首先要成就的是大市场”

  作者:迟福林,中国(海南)改革发展研究院院长

  改革攻坚提了很多年,但重大改革不到位、甚至严重滞后仍是个客观现实。当前,市场化改革能不能取得一些突破的决定性因素在于政府的转型改革,转型改革不彻底,政府和市场的关系就很难捋顺。

  所以说,政府转型是中国改革的重点和关键,并且成为改革顶层设计的重点和主题。“十八大”以后的改革,很大程度上取决于政府的转型改革。

  “政府转型取决于高层的决心”

  从现实来看,政府的转型与改革面临的矛盾、问题很突出。首先,政府职能转变不到位,尤其是增长主义政府的特点在这些年尤为突出。

  其次,经济总量导向,使中央和地方关系中面临的矛盾问题突出。以房地产为例,它突出反映了中央、地方在经济关系上的矛盾,不客气地讲,房地产从某种意义上来说带有中央调控地方的特点。

  再次就是决策权、执行权、监督权不分,权力结构不合理。比如我们搞大部制改革,假如民航总局并入交通部,但事实上它们的职能转变不是很清楚。大部制改革按照“十八大”精神也好,按照过去中央的部署也好,它实行的是行政范围内的决策权、执行权、监督权既相互分离又相互制约,但事实上我们的大部制改革在形式上往前走了一步,而在行政范围内的“三权分设”并没有破题。

  最后就是政府自身利益的问题突出,政府本来是公共利益的代表者,但在现行的体制下,在行业利益、部门利益、地方利益中,政府更倾向于其自身利益,而且这种倾向还有强化的趋势。

  因此,政府的转型与改革,关键取决于最高决策层要不要下决心,或者说有多大的决心和魄力来推动这样的改革。可以说,政府的转型改革本身首先取决于政府对自身问题的判断,这是个大前提。

  政府转型的核心问题是调整权力结构,我们讲了三十多年的转变职能,但转来转去并没有转得很好,这是为什么?在我看来,政府的行政权力结构严重不合理。以发改委为例,它应该对两件事情负责:一个是国家的中长期规划,它要确定规划具有科学性和刚性约束。另一个是为国家的宏观经济政策服务。这两件事做好了,对我们的宏观经济会起到重大的保障作用。但是现实是,除此之外,发改委不仅负责项目审批,还负责市场监管。

  权力结构不合理是影响职能转变的一个最重要的原因。然而,怎样的权力结构才合理呢?我提了六个字:前两个字是“放权”。该归市场管的,政府要下放给市场,属于社会管的,政府要下放给社会。

  接下来两个字是“分权”。不可能把所有的权力都集中到相关部门,也不可能把所有权力都集中到中央,就是部门和部门之间,中央和地方之间也要有个合理的分权,其中的执行权、监督权、决策权又是相互分离的。

  最后两个字是“限权”,限权最大的问题就是社会监督。我在总理面前也说了这话,只有把以权力约束权力与社会监督权力相结合,这种限权才会有效果。习近平也提出“把权力关进制度的笼子里”,我理解至少有三层含义:第一层要把权力锁到法律的笼子里,政府要依法办事,不能超越法律之上;第二,要锁到制度框架里去,不能超越职能;第三,要锁到社会制约的笼子里去,让社会监督权力,这样才能使权力不被滥用。

  啃掉四块硬骨头

  当前,在政府转型与改革问题上,有四个争论非常突出,能否啃掉这四块硬骨头,是影响转型成功与否的重中之重。

  第一,是否承认我们有增长主义政府的倾向。北京PM2.5一出现,大家看到长期追求GDP的后果,看到增长主义政府带给我们的严重后果。

  增长主义政府以追求GDP增长速度为首要目标、以扩大投资规模为重要途径、以土地批租和上重化工业项目为突出特点、以资源配置的行政控制和行政干预为主要手段。早在2004年我在南昌一次大会上演讲,提出经济建设型政府向公共服务型政府转型。下来有个领导跟我讲,老迟,政府不以经济建设为中心那还叫政府吗?如果政府不以经济建设为中心政府吃哪碗饭?政府哪来的钱?所以大家都拼GDP,哪还管什么环境和资源?尤其在地方层面,在市场经济体制初步建成的背景下,政府是以经济建设为中心还是以公共服务为中心,这是个鲜明的矛盾。

  第二,是政府主导还是市场主导?这些年一个突出的矛盾就是,政府主导的经济增长方式特别突出,政府成为一个推动经济发展的主体,上大项目、搞大投资、搞大国企、追求重化工业。这造成对民营经济、私营经济的排斥,所以某些领域的国进民退不可避免。然而,市场经济下应该是市场起主导作用,市场主导了,配置资源的基础性作用才能发挥;市场主导了,政府的作用才能够明确,它的任务不是主导,而是服务。只有这样,企业才能如鱼得水,企业才能有活动的范围。

  第三,在市场经济条件下,到底是投资主导还是消费主导?面对欧美市场的变化,面对国内投资消费失衡的现状,今天再坚持投资、出口主导的增长方式已经不行了,第一市场空间越来越小,第二造成严重的产能过剩,第三更扭曲了市场关系。所以,只有建立在消费基础上的投资才是有效的投资。如前几年的政府4万亿投资,虽然当时应对金融危机起到了明显作用,提升了中国在全球的经济地位,但这样的投资存在问题,最大的问题不在于4万亿,而在于强化了政府主导的经济增长方式,并且还企图把这种增长方式常态化,一直延续到现在,这是问题所在。

  为此,建议尽快制订国家消费战略规划,并把提高消费率作为评价各级政府、尤其是中央和省级政府绩效的重要约束性指标。要稳投资,更要通过改变“增长主义”政府倾向,优化投资结构。

  第四个有争论的,就是国有资本到底以公益性为重点还是以竞争性为重点?毫无疑问,既然是国有资本,它也要追求效益,但是它的效益重点取决于服务全社会对它的需求。今天,老百姓对公共产品的需求增大了,如保障性住房,国有资本要不要成为这里投资的主力军?养老保险基金,现在缺口有人说有2万亿,有的人说更高,这部分资金要从哪里来?应该从国有资本的收支分红中来,提高它的收支分红比例,或者把一部分国有资本纳入到养老保障基金里去,才有可能补充这个缺口。

  小政府首先要成就大市场

  这些年,企业对政府的期望也在逐渐变化。改革开放初期、中期,企业更多希望得到政府的直接支持,而现在更多的是需要政府的服务。跟前些年相比,总体来说,现在发展环境方面的矛盾问题最为突出,办事难、效率低、成本高、风险大,成了企业今天面对的大问题。不少企业家反映,现在跟一些官员打交道,不给钱不办事,给了钱还容易出问题。就是说,在寻租腐败比较突出的背景下,企业的发展环境矛盾问题比以前要突出得多、复杂得多、也深刻得多。

  现在,我感觉到企业的呼吁有几方面:

  第一,希望有个好的竞争环境。现在竞争受到行政主导、官员利益左右的因素仍然比较多,很多竞争,表面上是招标,可招标里面都有猫腻。所以,一定要公开、透明。企业宁肯多花点儿钱,也希望有个有效、公开的透明机制,形成一个真正的竞争环境,这是企业最大的期望。

  第二,企业成本太重、税赋太高,尤其是实体经济、制造业,成本不断上升,税赋水平太高,有些不堪重负。

  第三,财产权保护。我曾经跟中央领导讲,最近几年,部分民营企业家投资移民的问题比较突出,而且有增大的趋势。为什么?原因很多,但重要的是我们对民营、私营经济财产权的保护不够,缺乏相关的制度与法律保障。企业家太不放心了,这是导致资本外流的重要原因。

  第四,提高政府办事效率。寻租腐败的直接后果就是办事环境越来越差,该办的不办,不该拖的一再拖延。从数量上看,审批在减少,事实上办事越来越难了,办一件事需要花费太长时间,企业家的精力太多耗费在和政府打交道上。

  因此,企业需要什么样的政府,简言之,就是公共服务型政府。

  中国搞了35年的改革开放,到今天我们竞争的市场环境初步形成,但是平等竞争的市场环境仍然面临很多矛盾问题。首先就是行业垄断问题比较突出,第二就是资源配置上的行政特点比较突出,像土地资源、资金等,这些方面行政主导的特点都比较突出,有些要素价格到现在还没有市场化。

  而政府的作用就在于制定市场规则,维护公平竞争的市场环境。今天对我们来说,垄断行业的改革,国有资本的战略性调整,公共资源的市场配置,要素价格的市场化,这些改革尚不到位,公平竞争的市场环境,应该说还相当不完善,需要在这四个方面改革上下很大工夫。

  那么,小政府能不能成就大企业?小政府首先要成就的是大市场,我们讲政府是个有效的政府,但政府和市场比总是小的,市场是大的,小政府要成就大市场。对于企业来说,不管政府大小,它一定要是个有效率的政府,是个廉洁的政府,是个有责任的政府,是个法治的政府。只有这样,政府才能够培育、完善、保护一个好的市场。

  (本刊记者周夫荣采访整理)
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