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张茉楠:债务风险根源在于没有硬约束

http://opinion.591hx.com 2013年04月19日 13:45:51 上海证券报
  中国债风险的根源在于没有硬约束,一旦财政收入两位数增长的势头不再,收支矛盾必将成为常态。现在该是彻底改变财政“大进大出”模式,通过编制政府资产负债表和现金流量表,加强预算绩效管理,推行严格财政监督,建立高效公共预算体系和财政约束制度的时候了。


  近一时期以来,中国政府债务问题可以说一直是舆论焦点中的焦点。中国政府债务规模到底有多大也有诸多版本。国际两大评级机构惠誉、穆迪近日先后调降中国主权债务评级,又让人们对中国债务风险的忧虑再次升级。而在笔者看来,对政府债务规模本身的争议,远远不及正确认识债务传导机制,并未雨绸缪采取治本之策,加强债务管理,深化财政体制改革来得更重要。

  尽管从财政赤字和债务比率上看,目前中国政府的债务尚未达到国际警戒线标准,但其增长速度已经令财政金融风险急增,而这也是惠誉调降中国主权信用评级的根本原因。2008年国际金融危机以来的大规模财政刺激计划,以及信贷宽松相应推升了中国政府部门,特别是地方政府的杠杆率。数据显示,截至2011年,除54个县级政府没有政府性债务外,全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计10.7万亿元,其中融资平台公司的政府性债务余额为4.97万亿元,占比46.38%。而如果按照2011年末中央财政国债余额7.2万亿元计算,两者相加18万亿的政府债务共占到2011年GDP比重的38%左右,中国债务占比确实尚在可控范围之内,并且大大低于大多数发达经济体的占比。然而,风险并不完全在于中国债务的规模,最大的危险在于这种债务规模背后的结构性风险。

  债务不透明,是中国地方政府债务的一大特点。事实上,省以下各级财政都有相当的融资权,预算软约束现象极其普遍,地方政府能够绕过《预算法》关于地方财政收支平衡的制度规定大量举债,地方政府通过各种形式的欠款、挂账和担保产生了巨大的非显性债务。由于各级政府间偿债职责不清、事权界限不明,一旦累计的债务风险超过地方财政的承受能力,势必逐级向上转嫁偿债风险,那就会直接危及中央财政的安全。

  政府财政管理体制是处理中央政府与地方政府之间以及地方各级政府间财政分配关系的一项基本制度。债务不透明症结,归根结底在于财政改革的滞后。回顾中国改革开放30多年来的政府财政体制变迁历程,其核心问题是明确各级政府之间支出责任和收入划分,以及转移支付制度等。1994年税制改革以来,地方财政收入占比从1993年的78%稳步下降到2011年52.1%的水平,而地方财政支出则从1993年的72%上升到2011年的84.8%,中央和地方政府的“财政收支倒挂”现象比较严重。

  从世界范围看,全球主要国家的地方收入占比都大致等于或者略高于地方支出占比,体现出收支对等的原则,而中国“财政收支倒挂”造成了地方政府财力不足,不得不“借地生财”、造成对“土地财政”的依赖。地方政府财政收入来源包括三块:预算内财政收入、预算外财政收入和政府性基金收入。预算外收入中占比最大的正是土地出让金收入。

  近两年由于各地拆迁成本的大幅上升,以及土地出让收入的减少,地方政府土地相关收入随之持续下降。2012年土地出让金占地方财政收入的比重降至27%,其中净收入占比仅为5.9%,加上土地相关税收收入,2012年各地政府土地相关净收入仅占财政总收入的20%,比2010年31.7%的峰值显著下降,地方政府土地财政越来越难以为继。

  就未来整体债务情况而言,预计中国政府债务水平还将继续上升,这不能不严重影响政府的财政能力,政府运用积极财政政策的自由度将大不如前。1986年,中国政府总债务余额占GDP的比重约为10.2%,此后政府债务水平逐渐上升。据测算,若考虑隐性和或有债务,中国政府债务占GDP比重在2012年至2050年间将持续保持上升态势,在2050年或将升至107.7%。隐性负债是中国面临最大的中长期风险。中国已经形成了一个“以中央政府为核心,以地方政府为主体”的完整的隐性担保体系。政府对企业的支持方式从过去的直接支持转为担保或隐性承诺,这些担保或承诺并未被纳入政府预算收支,但却是一种隐性的预算外开支或责任。

  说到底,中国债务风险的根源在于没有硬约束,一旦未来财政收入两位数增长的势头不再,财政收支矛盾必将成为常态。因此,现在该是彻底改变财政“大进大出”的模式,建立高效的公共预算体系和财政约束制度的时候了,该赶紧通过编制政府资产负债表和现金流量表,加强预算绩效管理,推行严格的财政监督,以大幅提高财政运行效率。

  就目前而言,至少有三项急务。

  首先,对于地方政府而言,一方面,要继续加强地方政府性债务管理,妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题,积极推进地方政府性债务管理制度建设,合理控制地方政府性债务水平。而另一方面,也亟待编制资产负债表和资金流量表,使之面临更强的市场约束力,发债资格审批机制可以敦促地方政府加紧自律。

  其次,现行财政监督的依据大多分散在《预算法》、《会计法》、《税收征管法》等法律、法规中,由于这些法律、法规对财政监督的权威性不高,指导性不强,严重影响了财政监督职能的充分发挥和财政监督工作的组织实施,因此,必须加快财政监督立法,强化财政约束。

  最后,建立财政偿债准备金制度,加固风险防护网。在现有条件下,可以考虑以总预备费的形式建立一笔稳定可靠、逐年滚存的财政风险准备金,专门用于政府逾期债务清偿,这是防止财政风险扩散转嫁的最有效的制度安排。地方财政偿债机制的构建有助于避免因债务密集偿还期到来可能造成的对正常预算支出的挤压,保证财政偿债资金有稳定的来源渠道偿还违约债务,以降低中国未来的偿债风险。

  (作者系国家信息中心预测部世界经济研究室副主任)
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